Menakar Dampak dan Implikasi Perampingan BUMN

Oleh : Susiyanti, Managing Director Jakarta Data Konsultama

PERAMPINGAN BUMN perlu dilihat lebih jauh daripada sekadar mengurangi jumlah perusahaan. Secara mikroekonomi, kebijakan ini merupakan upaya memperbaiki efisiensi produksi: bagaimana modal, tenaga kerja, aset, teknologi, dan manajemen dikombinasikan untuk menghasilkan output dengan biaya yang lebih rendah dan produktivitas yang lebih tinggi.

Karena itu, ukuran keberhasilan BUMN tidak cukup hanya dilihat dari laba, kerugian, dividen, atau besarnya aset. Yang juga penting adalah apakah struktur input yang digunakan sudah optimal. Inefisiensi terjadi ketika perusahaan menggunakan tenaga kerja, modal, aset, struktur organisasi, atau biaya manajemen yang lebih besar daripada yang dibutuhkan untuk menghasilkan tingkat output tertentu. Dalam kondisi tersebut, biaya meningkat, produktivitas menurun, dan daya saing melemah.

Merger, konsolidasi, pengambilalihan aset dan kegiatan usaha anak perusahaan, maupun divestasi pada dasarnya merupakan cara untuk melakukan rekombinasi faktor produksi. Konsolidasi dapat menghasilkan economies of scale dan economies of scope. Fungsi yang sebelumnya tersebar—seperti keuangan, SDM, teknologi informasi, pengadaan, pemasaran, dan administrasi—dapat digabungkan sehingga duplikasi berkurang. Aset dan modal pun dapat dialihkan ke kegiatan yang memiliki produktivitas lebih tinggi.

Namun, efisiensi tidak datang tanpa biaya transisi. Salah satu dampak paling penting berada di pasar tenaga kerja. Tenaga kerja merupakan derived demand: perusahaan mempekerjakan seseorang karena tenaga kerja tersebut dibutuhkan untuk menghasilkan output. Ketika merger dan konsolidasi mengubah struktur organisasi, kapasitas produksi, investasi, serta strategi bisnis, kebutuhan tenaga kerja juga ikut berubah.

Dampak

Perampingan dapat mengubah permintaan terhadap input tenaga kerja. Dalam teori produksi, tenaga kerja merupakan salah satu faktor produksi sehingga permintaan perusahaan terhadap tenaga kerja bersifat derived demand atau permintaan turunan. Artinya, perusahaan tidak mempekerjakan tenaga kerja semata-mata karena tenaga kerja tersedia, melainkan karena tenaga kerja tersebut dibutuhkan untuk menghasilkan output.

Keputusan perusahaan untuk menambah tenaga kerja secara teoritis berkaitan dengan tambahan output yang dapat dihasilkan pekerja atau Marginal Product of Labor (MPL) dan nilai ekonomi dari tambahan output tersebut. Perusahaan akan menambah tenaga kerja sepanjang manfaat marginal dari pekerja tambahan setidaknya sebanding dengan biaya marginal untuk mempekerjakannya.

Perampingan BUMN mengubah kalkulasi tersebut. Merger dan konsolidasi membuat perusahaan harus mengevaluasi kembali struktur organisasi, kebutuhan tenaga kerja, kapasitas produksi, aset, rencana investasi, dan strategi bisnis. Fungsi yang sebelumnya dibutuhkan oleh beberapa perusahaan dapat berubah menjadi satu fungsi pada perusahaan hasil konsolidasi. Konsekuensinya, kebutuhan optimal terhadap input tenaga kerja juga berubah.

Dalam jangka pendek, kondisi tersebut dapat menyebabkan penurunan permintaan tenaga kerja BUMN. Penurunan permintaan tersebut berlangsung setidaknya melalui dua saluran, pertama, rasionalisasi tenaga kerja yang telah bekerja. Merger dan konsolidasi berpotensi menciptakan duplikasi jabatan, fungsi, unit kerja, dan struktur manajemen. Apabila kebutuhan tenaga kerja setelah konsolidasi lebih rendah dibandingkan jumlah tenaga kerja sebelum konsolidasi, perusahaan akan menghadapi kelebihan tenaga kerja internal. Penyesuaian dapat dilakukan melalui mutasi, natural attrition, pensiun dini, maupun pemutusan hubungan kerja.

Kedua, tertundanya penciptaan kesempatan kerja baru. Dampak ini sering kali kurang mendapatkan perhatian. Selama proses merger dan konsolidasi, perusahaan cenderung menahan berbagai keputusan strategis sampai struktur organisasi, arah bisnis, kebutuhan investasi, serta rencana kerja perusahaan hasil konsolidasi memperoleh kepastian. Salah satu keputusan yang sangat mungkin ditunda adalah rekrutmen pegawai baru.

Dengan demikian, dampak ketenagakerjaan dari perampingan BUMN tidak hanya dihitung berdasarkan berapa orang yang terkena PHK, tetapi juga harus memperhitungkan berapa kesempatan kerja baru yang hilang atau tertunda akibat recruitment freeze dan penundaan ekspansi perusahaan.

Seperti diketahui bahwa pasar tenaga kerja terbentuk melalui interaksi antara permintaan tenaga kerja (labor demand) dan penawaran tenaga kerja (labor supply). BUMN dan perusahaan dalam ekosistemnya merupakan bagian dari sisi permintaan tenaga kerja. Sementara lulusan baru, pencari kerja, pekerja yang berpindah pekerjaan, serta pekerja yang terkena rasionalisasi berada pada sisi penawaran tenaga kerja.

Perampingan akan menyebabkan perusahaan mengurangi atau menunda rekrutmen. Pada saat yang sama terdapat pekerja yang dilepas akibat rasionalisasi yang akan menambah jumlah pencari kerja. Dengan demikian, terdapat dua tekanan pada pasar tenaga kerja secara simultan, yakni; penurunan permintaan tenaga kerja dan peningkatan jumlah pencari kerja. Kombinasi tersebut akan menciptakan excess supply of labor, yaitu; jumlah tenaga kerja yang bersedia bekerja lebih besar dibandingkan jumlah tenaga kerja yang diminta perusahaan pada tingkat upah tertentu.

Persoalan ini menjadi semakin penting apabila proses konsolidasi berlangsung pada banyak BUMN secara bersamaan. Jika hanya satu perusahaan menunda rekrutmen, dampaknya terhadap pasar tenaga kerja mungkin relatif terbatas. Namun, ketika konsolidasi dilakukan secara luas pada seluruh BUMN, maka recruitment freeze yang terjadi secara simultan berpotensi menghasilkan demand shock pada pasar tenaga kerja.

Efek ketenagakerjaan juga tidak hanya terjadi pada pekerja yang secara langsung bekerja pada BUMN. BUMN memiliki keterkaitan dengan perusahaan pemasok, kontraktor, konsultan, penyedia jasa, UMKM, dan berbagai perusahaan dalam rantai pasoknya. Apabila selama proses perampingan terjadi penundaan investasi, pengadaan, ekspansi, pembukaan proyek, atau belanja modal (capital expenditure), maka permintaan BUMN terhadap barang dan jasa dari perusahaan lain juga dapat tertunda.

Penurunan aktivitas tersebut dapat menurunkan permintaan tenaga kerja pada perusahaan pemasok dan kontraktor. Dengan demikian, terdapat kemungkinan munculnya efek ketenagakerjaan tidak langsung (indirect employment effect). Pada tingkat perusahaan, penundaan rekrutmen merupakan keputusan mikro. Akan tetapi, apabila keputusan yang sama dilakukan secara serentak oleh banyak BUMN dan anak perusahaan, dampaknya dapat terakumulasi menjadi persoalan makroekonomi.

Sebagai ilustrasi, apabila sebelum restrukturisasi sekelompok BUMN secara normal menyerap tenaga kerja baru setiap tahun, kemudian selama satu atau dua tahun proses konsolidasi sebagian besar kebutuhan tersebut ditunda, maka secara statistik mungkin tidak terlihat sebagai PHK. Namun secara ekonomi terdapat foregone employment, yaitu kesempatan kerja yang seharusnya tercipta tetapi tidak terealisasi.

Dampaknya terutama akan dirasakan oleh new entrants ke pasar kerja, termasuk lulusan baru dan pencari kerja yang sebelumnya menjadikan BUMN dan ekosistem usahanya sebagai salah satu sumber kesempatan kerja. Jika tenaga kerja yang tidak terserap tersebut tidak segera memperoleh pekerjaan pada sektor lain, excess supply tenaga kerja pada tingkat mikro akan terakumulasi menjadi peningkatan jumlah pengangguran pada tingkat makro.

Dampak tersebut selanjutnya dapat menjalar melalui konsumsi rumah tangga. Pekerja yang kehilangan pekerjaan maupun pencari kerja yang lebih lama menganggur memiliki pendapatan disposabel yang lebih rendah dibandingkan apabila mereka bekerja. Penurunan pendapatan menekan konsumsi rumah tangga. Karena konsumsi merupakan salah satu komponen permintaan agregat, penurunan konsumsi dapat mengurangi permintaan terhadap barang dan jasa pada sektor lain. Perusahaan di sektor tersebut juga akan menahan ekspansi dan rekrutmen.

Efek tersebut menunjukkan adanya trade-off jangka pendek dalam kebijakan perampingan BUMN. Pada satu sisi, perampingan ditujukan untuk meningkatkan produktivitas, menurunkan biaya, menghilangkan duplikasi fungsi, dan memperbaiki efisiensi perusahaan. Pada sisi lain, proses transisi menuju struktur yang lebih efisien dapat menciptakan biaya penyesuaian (adjustment cost) pada pasar tenaga kerja.

Implikasi

Keberhasilan perampingan BUMN sebaiknya tidak hanya dinilai berdasarkan berkurangnya jumlah perusahaan, penurunan biaya operasional, atau meningkatnya profitabilitas dan dividen. Pemerintah juga perlu memperhitungkan biaya transisi yang muncul pada pasar tenaga kerja.

Setidaknya terdapat tiga indikator ketenagakerjaan yang perlu dipantau selama proses perampingan, yakni; jumlah tenaga kerja eksisting yang kehilangan atau mengalami perubahan pekerjaan akibat konsolidasi (employment displacement), tidak terealisasinya kesempatan kerja baru karena penundaan rekrutmen, investasi, proyek, dan ekspansi usaha (foregone employment), dan adanya perubahan kesempatan kerja pada pemasok, kontraktor UMKM dan perusahaan lain yang memiliki keterkaitan ekonomi dengan BUMN (indirect employment effect).

Melalui perspektif tersebut, maka kebijakan mitigasi tidak cukup hanya berupa perlindungan bagi pekerja yang terkena dampak langsung dari proses perampingan. Pemerintah juga perlu memastikan bahwa proses konsolidasi tidak menciptakan periode ketidakpastian yang berlarut sehingga menyebabkan BUMN menahan investasi dan rekrutmen.

Akhirnya, tantangan perampingan BUMN bukan sekadar membuat jumlah BUMN mengecil, tetapi juga memastikan bahwa peningkatan produktivitas tidak dibayar dengan hilangnya kapasitas perekonomian dalam menciptakan lapangan kerja. Jangan sampai biaya yang sebelumnya berada pada perusahaan, bergeser menjadi biaya sosial berupa pengangguran dan hilangnya kesempatan kerja. ***